En época reciente se han producido varios episodios en los que, en contra de lo que es costumbre, decisiones de la política exterior han suscitado controversias políticas y mediáticas en España. Sucedió en 2022 a propósito del envío de armas a Ucrania y en relación con la posición del Gobierno sobre el Sáhara Occidental, y a fines del pasado año con motivo de la visita de Pedro Sánchez a Palestina y la crisis diplomática con Israel.
En todas estas ocasiones, desde el Gobierno se ha recordado tanto a sus socios en el Ejecutivo como a las demás formaciones políticas con representación parlamentaria que la dirección de la política exterior corresponde a la Presidencia del Gobierno y que del resto de partidos se espera una actitud de lealtad. Por eso es importante aclarar algunos puntos sobre el papel de las instituciones en el desarrollo de la política exterior del Estado, donde el reparto de las funciones genera en ocasiones algunas tensiones de difícil solución.
El Gobierno y los otros poderes del Estado
Para empezar, tanto la Constitución de 1978 (artículo 97) como la Ley 2/2014 de Acción y Servicio Exterior del Estado (artículo 6) hacen recaer sobre el Gobierno la dirección de la política exterior, entendiendo por tal “el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con el objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior”.
Ahora bien, en el seno del Gobierno, aun cuando el liderazgo recaiga en la Presidencia, cada ministerio desarrolla la acción exterior dentro de su ámbito competencial (artículo 6.4), correspondiéndole al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, además de la dirección del Servicio Exterior, la tarea de “coordinar y supervisar todas las actuaciones que en dichos ámbitos realicen, en ejecución de sus respectivas competencias, los restantes departamentos y administraciones públicas” (Real Decreto 267/2022, artículo 1).
Ello incluye las Comunidades Autónomas y otros entes subestatales, que tienen reconocida la potestad de realizar acción exterior en relación con sus competencias (Sentencia del Tribunal Constitucional 165/1994 y Ley 2/2014, artículo 11). Pero también el poder legislativo tiene su ámbito de participación, puesto que, además de su papel genérico de control del Gobierno y aprobación de los presupuestos, la Constitución (artículos 93 y 94.1) asigna a las Cortes la ratificación de los Tratados Internacionales en una serie de supuestos.
Asimismo, la iniciativa de los tribunales para actuar en el exterior –si bien severamente recortada por la Ley Orgánica 1/2014, que puso fin en la práctica al principio de Justicia Universal– puede potencialmente interferir con la política exterior. Por último, compete al Tribunal Constitucional decidir sobre la compatibilidad de los Tratados Internacionales con la Constitución.
La unidad de acción en el exterior
Pues bien, este entramado de actores debe actuar de acuerdo con el principio de unidad de acción en el exterior, que establece que, aun cuando cada uno de ellos opere en su ámbito de responsabilidad, la política exterior del Estado sigue siendo una, asentada sobre unos mismos principios y orientada a unos mismos objetivos, tal como el Gobierno los define en la Estrategia de Acción Exterior, que compete exclusivamente al ejecutivo aprobar.
La gestión de un marco de competencias tan complejo constituye uno de los desafíos más característicos de la política exterior, un nudo gordiano que consagra la separación de poderes y la autonomía de las administraciones, pero que les exige actuar solidariamente. Por eso no es infrecuente que, a propósito de la necesidad de construir consensos amplios y estables en torno a las grandes líneas que han de regir la política exterior, se recurra a que esta debe ser una política de Estado, significando con ello que no se debe ver excesivamente marcada por el color ideológico del Gobierno de turno, sino que debe prevalecer la continuidad, basada en principios y valores compartidos por amplias mayorías, y que la oposición debe evitar críticas exageradas y ha de respaldar las principales decisiones del Gobierno.
Entre la legítima discrepancia y la necesidad de consenso
Analizando en el largo plazo la política exterior de España bajo el actual régimen constitucional, observamos que, dentro de las legítimas sensibilidades e inclinaciones de cada partido, han prevalecido en general los elementos de acuerdo, al menos en cuanto a los principales asuntos (política europea, mediterránea, latinoamericana, promoción de intereses económicos exteriores, participación en organizaciones internacionales, etc.).
Pero es igualmente cierto que los desencuentros entre el Gobierno y la oposición, como sucedió a comienzos de los años 80 con la adhesión a la OTAN o en 2003 con el apoyo a la invasión estadounidense de Irak, han producido fracturas difíciles de soldar y, sobre todo, de gestionar en la representación del Estado ante el exterior.
Evidentemente, esto no debe llevarnos a la idea de que se deban escribir en piedra unos mandamientos inmutables para la política exterior a los que los partidos y administraciones hayan de atenerse y la ciudadanía haya de resignarse sin más y para siempre. Como toda política pública, la política exterior ha de obedecer a los designios de la nación expresados democráticamente, que son susceptibles de evolucionar en función de innumerables circunstancias. Pero la experiencia demuestra –y no solo en el caso de España– los riesgos inherentes a los giros de timón demasiado bruscos, sobre todo si son muy frecuentes, en el desempeño internacional de los Estados.
Conciliar la alternancia democrática, el cumplimiento de los programas electorales y, en definitiva, la voluntad popular con la saludable previsibilidad de la política exterior seguirá exigiendo un gran esfuerzo de diálogo y consenso entre las fuerzas políticas y en el conjunto de la sociedad, algo para lo que, por desgracia, no parecen muy propicios los tiempos actuales.
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Carlos López Gómez, profesor del Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Nebrija.
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.
Foto de portada: Pedro Sánchez y el primer ministro de Bélgica, Alexander de Croo, en una rueda de prensa en el paso de Rafah, que une la Franja de Gaza con Egipto, el 24 de noviembre de 2023. RTVE